<신공공관리론>

1. 배경

전통적 국가의 관리 방식에 반기를 들고 나온 신공공관리론은, 크게 ① 시장주의(작은정부, 민영화)와 ② 신관리주의로 크게 두 개의 페러다임으로 살펴볼 수 있다. 즉 그동안 서구의 복지국가들이 직면했던 공공재정의 구조적 위기에 의한 비효율, 각종 문제의 계층제적인 해결을 위한 처방 등은 오히려 많은 문제(정부실패, 정부에 대한 국민의 불신)점을 초래하였고, 이의 해결을 위해서... 정부는 인사나 예산 등의 측면에서 내부통제(계층적 통제)를 대폭 완화하여 일선 관리자에게 재량을 주고 일선 관리자가 책임을 지고 성과를 향상시키고 고객을 만족시키도록 행정을 관리하는 이론의 도입이 나타나게 되었다. 1980년대 등장하기 시작한 신공공관리론의 이러한 사상적 배경에는 근본적으로 민간부문의 관리기법이 공공부문의 그것 보다 우월하며, 공공부문과 민간부분의 관리가 본질적으로 다를 것이 없다는 신념이 깔려있다.

2. 이론적 배경들

신공공관리론에 영향을 주거나 상호관련성 있는 이론들은 무수히 많다. 하지만 여기서는 신보수주의(자유주의, 시장주의)와 신관리주의 그리고 정부실패에 관련된 이론을 배경으로 살펴본다.

(1) 신보수주의 - 대처 영국 수상의 신보수주의 정책, 미국의 레이건 대통령의 감세정책 등을 시작으로 하는 신보수주의는 근본적 특징에서 작고 효율적인 사상을 배경으로 하는데, ① 경쟁원리에 의한 공공서비스 제공((정부부문내의 경쟁과 민간기업 상호간의 경쟁을 모두 의미한다)), ② 고객지향적 서비스, ③ 수익자 부담의 원칙 강화, ④ 민간위임․위탁, ⑤ 규제 완화 등의 방향을 추구한다.

(2) 신관리주의 - 신관리주의란 행정과 경영의 유사성에 인식하여 도입된 사상으로, 정부의 성과의 효율성을 제고하자는 것이다. 여기서 강조되는 관리기법을 보면, ① 성과에 기초한 관리, ② 권한이양, ③ 품질관리 기법, ④ 유인(incentive)기법의 도입, ⑤ 마케팅 기법의 도입 등의 방향을 추구한다.

(3) 기타 배경이론들 - 신공공관리론은 시장주의와 신관리주의가 결합한 모형이지만, 그 이면에는 공공선택이론, 주인 - 대리인 이론, 거래비용이론 등의 사상이 짙게 깔려 있다. 또한 전통적 계층제 중심의 관료제 조직하의 정부의 시장개입정책이 정부의 실패를 초래한 것에 대한 반발, 1990년대의 서구의 사회복지정책의 후퇴 등으로 등장한 이론이다.

3. 주요 특징

오스본과 게블러(Osborne & Gaebler : 1992)는 "정부재창조론"에서 기업가적 정부운영 10대 원리를 강조하고 있다. 그 10대 원리는 다음과 같다.

① 정부는 서비스제공에 있어 노젓기 역할보다는 촉진적(촉매)적 정부로서의 방향잡기(steering) 역할을 강조한다.

② 서비스 제공에 있어 독점이 아니라 경쟁적 공급을 중시한다.

③ 서비스 공급에서 정부는 공급자라기 보다는 지역주민과 지역공동체를 서비스 공급의 주체의 일원으로 참여시켜야 한다.

④ 법규나 규칙보다도 목표와 임무(사명지향적 정부)를 중심으로 조직을 운영하고, 결과를 중시하여야 한다.

⑤ 정부의 성과를 높이기 위해서는 투입이 아닌 성과(산출)이나 결과를 기준으로 배분되어야 한다. 이를 위해 변형근무시간제나 주 5일제 근무의 도입, 일몰법, 지출통제예산, 예산한도제, 정원한도제 등을 고려할 수도 있다.

⑥ 소비자의 선택권을 높이기 위해 고객지향적 정부가 되어야 한다.

⑦ 지출보다는 수입의 개념이 활성화되는 기업가적 정부가 되어야 한다. 이를 위해 수익자 부담원칙의 강화가 요구된다.

⑧ 각종 문제 발생후의 사후대책보다는 사전에 예방하는 능력을 길러야 한다.

⑨ 분권과 하부위임을 통해 참여적 의사결정을 촉진하여야 한다. 조직의 각 관리자(재무, 인사 실적 등)에게 보다 많은 신축성과 재량권을 부여하여야 한다는 것이다. 이것은 서비스 공급에 중앙의 정치적 개입을 줄이고 일선기관에 재량권을 주는 것인데, 이러한 측면에서 보면 신공공관리론은 정치.행정이원론에 가깝다. 그러나 공급에 문제가 발생하면 직업관료를 민주적 통제한다는 것이 어려워진다.

◉ 해방관리론 - 해방관리론"(liberation management)"은 관료들은 효율적인 관리기법을 이미 숙지하고 있는 숙련되고 헌신적인(committed) 전문가 라고 가정한다 (Terry, 1998; p.195). 즉, 해방관리론은 정부관료들은 관리기술이 부족해서가 아니라, 불필요한 규정과 규제에 얽매여 있기 때문에 정부관료제가 제대로 기능하지 못한다고 주장한다. 따라서 정부관료제가 제대로 기능하기 위해서는 관료들이 내부규제라는 족쇄에서 '해방'되어야 한다는 이론

⑩ 정부(행정 메카니즘)가 주도하는 정책보다는 시장기구(시장 메카니즘)를 통한 변화를 촉진하여야 한다.

이러한 여러 가지 신공공관리기법들을 요약해서 3요소로 정리한다면 기업의 전략적관리기법의 도입, 내부관리자에게 신축성 부여, 외부조직(기업, 시민)과의 관계관리 등으로 요약될 수 있다.

◉ Re기법들: 신공공관리와 관련있는 각종 경영기법들을 살펴본다.

down sizing - 비능률적인 정부기능의 민간위탁에 의한 규모 축소

benchmarking - 다른 나라나 기업들의 의 우수한 경영기법의 응용 및 도입,

Re-engineering - 업무처리절차의 재설계,

Re-structuring - 조직의 구조 재설계,

Re-orientation - 경영목표의 방향을 재조정,

◉ TQM

이것은 세 가지 경영철학을 담고 있다. 즉 고객만족과 전직원의 참여 및 지속적 개선이 그것이다. 주요 특징은 다음과 같다.

1) 전통적 조직은 전문가에 의해 규칙과 명령으로 경영하지만, 여기서는 서비스를 고객이 결정하고 분권적 기획이 요구된다.

2) 장기적 전략과 품질관리가 요구된다.

3) 최고관리층의 리더십과 지원 그리고 개인지향에서 팀워크와 부하에 대한 권한부여가 중시

4) 보상과 인정, 효과적인 의사소통 그리고 직원훈련을 중시한다.

5) 통계적 측정과 분석에 의한 정책결정을 중시한다.

5. 우리 정부운영의 변화

1) 작은정부(Downsizing) 지향 - 충실한 조타수 역할

기존의 정치적․관료적인 이해관계를 탈피하고 정부기능 폐지, 민영화 또는 민간이양, 공기업화를 적극 추구한다. 또한 외부계약, 집행기능에 대한 책임경영조직 형태로의 분리 전환, 민간부문 및 정부기관간 경쟁도입 등 체계적인 의사결정의 우선순위 설정을 강조하며, 피라미드 계층제 구조의 경직성을 탈피하여 관리․감독계층을 축소하고 중복된 기능을 통합하는 한편 자율적 팀제 등 동태적 조직운영을 확대한다. 이에 따라 정부는 집행적 성격의 사업기능을 전문적인 책임집행기관으로 분리․이관하고 정책능력을 강화하게 된다.

2) 목표관리제와 근무성적평정

목표관리제는 새로운 민간경영기법을 공공분야에 도입한 것으로 IMF라는 국가위기상황에서 구조개혁 차원에서 기획예산처와 행정자치부가 중심이 되어 도입하여 시범기간을 거쳐 1999년부터 전 행정기관에 걸쳐 시행한 것으로서 공직에 경쟁을 도입하여 공무원들의 의식을 바꾸고 공직사회를 성과관리체제로 전환시켜 정부의 효율성을 제고하기 위한 것이다. 목표관리제는 개인별로 추진한 목표의 성과에 따라 연봉과 성과금이 결정되며 또한 근무성적평정에도 반영되어 승진을 좌우하게 되는 성과평가시스템이다.

이전에는 3급 이상에 대해서는 근무성적평정을 실시하지 않았고 4급에 대해서는 서술식 인사평정을 실시하였는데. 공무원임용령 및 공무원평정규칙 개정에 따라 이제는 1급 이하 모든 공무원이 근무성적평정의 대상에 포함되게 되었다.(자세한 내용은 4편 인사행정참조)

3) 예산측면

(1) 결과 중심적 성과주의 예산제도

이 결과 중심적 성과주의 예산제도의 기본적 특징은 "자율과 책임", 즉 분권화와 성과책임의 강화에 있다.

예산집행부서와 중앙예산기관은 성취해야 할 목표를 설정하고 집행부서에게 예산의 범위 안에서 상당한 자유재량을 부여하되, 그 성과 측정의 결과를 책임추궁과 연계하여 목표의 효율적 달성을 도모하는 것이다.

한국에서 결과 중심적 성과주의 예산제도는 1999년에 예산회계법에서 예산성과금 지급등의 제도를 통하여 제도를 도입하였다. 특히 공기업 부문의 성과관리제도를 대폭 도입하고 있다. 정부투자기관에 있어서도 사장의 자율추천제, 사장과의 성과계약제, 경영실적평가제, 실적평가결과 책임추궁제 등이 그것이다.

(2) 정부회계제도의 개편 : 복식부기와 발생주의의 확대

정부회계 기록방식은 단식부기와 복식부기로 나뉜다. 단식부기란 현금, 특정 재산, 채무 등을 중심으로 거래의 일면만을 기록하는 방식을 말하며, 복식부기란 거래의 이중성에 따라 거래의 인과관계를 회계장부의 차변과 대변에 기입하고 그 결과 차변의 합계와 대변의 합계가 반드시 일치하여 자기 검증의 기능을 갖는 기장 방식을 말한다.

한편 거래의 인식수준과 관련하여 현금주의와 발생주의가 있다. 현금주의란 현금을 수불한 시점을 기준으로 거래를 인식하는 방법이며, 발생주의란 근원적으로 자산과 부채에 영향을 미치는 기준으로 거래를 인식하는 방법이다.

미래지향적 재정관리의 기반을 조성하고, 공공부문의 생산성 제고를 위한 회계정보를 제공하기 위하고, 정부재정활동의 투명성 및 책임성을 확보하기 위해서는 복식부기 및 발생주의가 2000년부터 공기업을 위주로 단계적 도입되고 있다. 예컨대, A라는 사람이 2002년 7월 31일 시점의 재산을 조사 해보니 현금 2천만원, 은행예금 1억원, 주식 8천만원 친구에게 빌려준 대여금 1억원, 토지 3억원 건물 2억원, 은행에서 대출받은 차입금 2억원 홍길동의 재무상태는 다음과 같이 요약할 수 있다. 여기서 총자산8억(차변,왼쪽)에서 부채2억(대변,오른쪽)을 빼면 A의 순재산(자본)은 6억원임을 알 수 있다.

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◉ 성과주의 임금제도의 도입 배경과 현황 (건양대 박상언교수 논문정리)

90년대 중반 이후 한 때 한국의 경영담론계를 풍미했던 이른바 '신인사제도'와 관련된 논의의 하나인 신인사제도는, 기본적으로 그간의 연공서열과 비경쟁적인 인사관행을 혁신하고 능력주의를 강화하는 한편, 조직구성원들간의 경쟁을 도모하여 그들의 자발적인 '몰입'과 다른 한편으로 자연스런 '도태'를 유도해 낼 수 있는 새로운 인사제도를 의미한다고 볼 수 있다. 이러한 맥락에서, 최근에 그 도입이 확산되고 있는 '연봉제'와 '개인별 성과급제' 등 성과주의 임금제도들은 바로 이 신인사제도의 한 구성요소임과 동시에, 특히 임금제도 면에서 그간의 연공급적 임금체계가 가져온 비경쟁적인 성격을 탈각시키고 개인의 보상차원에서 시장경쟁의 원리를 강화시키고자 하는 제도이다.

1 성과주의 임금제도의 효과

성과에 연동되는 임금 결정이 어떻게 동기부여 효과를 가지는 것인 지와 관련해서는 다양한 이론들이 그 논거로서 제시되어 왔다. 우선, 기대이론(expectancy theory), 강화이론(reinforcement theory), 목표설정이론(goal- setting theory) 등과 같은 미시 조직행동 이론들은 그 구체적인 차이점에도 불구하고 기본적으로 성과가 구성원 개인의 능력과 동기부여의 함수라는 점을 상정하는 한편, 연봉제 혹은 개인별 성과급제가 지니는 인센티브 효과로 인해 개인이나 조직의 성과가 개선될 수 있다고 본다. 또한 인간 행동을 설명하는 경제학적 모형들 역시 개인은 모두 각자의 이익을 극대화하기 위해 행동하는 합리적 계산적인 존재이며, 따라서 각 개인이 특정한 일에 얼마나 노력을 기울일 지는 무엇보다 그 일이 유인하는 경제적 보상의 크기에 달려있다고 가정한다. 그러므로 연봉제나 혹은 개인별 인센티브제는 바로 이러한 개인적 이해를 극대화할 수 있는 유인을 제공하기 때문에 성과를 향상시킬 것이라는 이론적 배경을 제공해 주고 있다.

3. 성과주의 임금제도의 시행과 관련한 여러 문제점들

① 성과 측정의 문제점

② 인간관계 및 팀웍의 파괴와 조직학습의 저해

이것은 운용방식에 따라 기본적으로 플러스 섬(plus sum) 방식과 제로 섬(zero sum) 방식, 그리고 마이너스 섬(minus sum) 방식으로 구분되어진다. 플러스 섬 방식은 성과를 많이 낸 사람에게 임금을 더 많이 주는 방식으로, 실적이 나쁜 사람이라 할지라도 임금을 줄이지는 않는다. 반면에 제로 섬 방식은 실적이 나쁜 사람의 급여를 줄이고 이를 실적이 좋은 사람에게 나눠주는 방식이며, 이에 따라 일부 조직구성원들에게 있어서는 급여의 삭감이 발생할 수 있다.

이처럼 제로 섬 방식으로 임금이 배분될 경우, 대개는 임금 인상 예산이 사전에 확정되어 있기 때문에 누군가 더 많이 가지게 되면 그만큼 내 몫은 줄어들기 마련인 것이다. 그 결과, 나는 같은 파이(pie)를 두고 경쟁하고 있는 내 경쟁자가 실적이 저조해서 상대적으로 내가 더 돋보일 수 있도록 마음으로 기원할 수밖에 없다.

구성원들간의 인간관계를 파괴하고, 조직 내에서 팀웍과 협동심 낮출 수 있다. 또한 개인별 성과급제가 실시될 경우, 부하 직원들은 일반적으로 자신의 취약점이나 문제점을 상사에게 솔직히 드러내고 도움을 청하기보다는, 모든 일이 잘 추진되고 있다는 인상과 함께, 스스로가 역량있는 사람임을 내심 각인시키고 싶어한다.

③ 장기적이고 조직적인 차원의 성과 도외시

④ 개인별 통제의 강화와 임금교섭구조의 부정

6. 평가

첫째, 민간부문과 공공부문은 그 관리철학을 달리 하고 있다. 정부는 불특정 다수를 그 목적으로 하고 있으며, 세금납부의 많고 적음에 구애되지 않고 평등한 행정서비스의 제공을 관리철학으로 삼고 있다. 또한 반대급부 없이도 사회빈곤자들에게 무상으로 서비스를 제공한다. 이러한 공공부문의 모습과 이윤 없는 곳에는 접근하지 않는 민간부문간의 조화가 매우 어렵다.

둘째, 민주적 책임성과 기업가적 자율성 및 관료의 재량권간의 갈등으로 민주주의 또는 형평성이 희생당할 수 있다. 즉 민간부문이 강조하는 이윤의 추구나 경쟁원리는 많은 경우 민주주의의 기본원리인 정당한 절차나 국민의 기본권 보장, 사회적 형평성의 추구와 상충될 수 있다.

셋째, 행정책임의 확보문제이다. 그 동안 국민의 다수를 위해서 서비스를 제공하던 정부가 경쟁원리에 의해 서비스를 제공하게 된다면, 공익보다는 효율성 내지 생산성을 훨씬 중시하게 되어 이러한 효율성의 확보를 위한 더욱 많은 재량을 정부에 부여하게 될 경우 행정에 대한 통제는 더욱 어려워지게 되어 행정책임의 확보가 곤란하게 될 것이다.

넷째, 성과측정의 어려움이다. 경쟁원리의 도입으로 인한 효율성 제고 수준을 파악하기 위한 성과의 측정은 공공부문의 업무의 특성상 매우 어려울 것이며 가시적인 성과의 측정이 용이하지 않지만 묵묵히 형평성과 공익을 위해 일하는 부서의 역할이 과소 평가될 수 있다.

다섯째, 공공관리론은 관리주의적 논리로, 행정의 경우 매우 중요한 많은 정치적인 문제들을 교묘히 회피하는 과오를 범하고 있다.

여섯째, 신공공관리론은 정치적 통제기관과 소비자 만족을 극대화하려는 일선기관과의 이원화로 행정서비스에 정치적 요소를 배제하므로 근본적으로 정치․행정 이원론과 가깝다.

일곱째, 또한 성과급제도의 도입으로 관료들을 금전적 보상과 연계시키므로 동기부여가 저해되어 조직내부의 저항을 받을 수 있다.